苏北基于绿色发展理念下环境风险监管制度研究

 江苏省社科界第十一届学术大会苏北区域专场征文

 

 

苏北基于绿色发展理念下环境风险监管制度研究 

                    

淮阴师范学院胡枚玲

 

摘要：现有的环境监管措施中，事后行政监管制度无法有效预防风险；禁止措施会造成巨大的损失，进而引发新的风险，因此，必须从源头上预防环境风险。而目前我国以环境影响评价为主的预防法律制度不完善，公众的有效参与、沟通与协调的缺乏以及预防规则自身的局限性致使预防规则失灵。苏北要坚持绿色发展，进行环境风险监管就需要坚持科学民主的环境风险决策，保障公众真正实质性的参与，建立协商对话的平台，引进私法平等协商的契约精神，调动其他主体的积极参与以实现多元化合作，实行合作型环境风险治理模式。

关键词：绿色发展环境风险    监管制度 

 

一、引言

改革开放以来，江苏的经济实力一直处于全国前列，特别是苏南5市经济体，在全国以及全省起到了“率先和示范”作用，但经过长期高速发展，出现了资源紧张以及环境污染等问题，爆发的多起环境污染事件给生态环境保护敲响了警钟。党和国家政府高度重视生态环境，党的十七大报告提出建设生态文明。党的十八大提出了“美丽中国”的愿景，将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设列为 “五位一体”的发展战略。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，……，用制度保护生态环境。”党的十八届四中全会明确提出：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。” 党的十八届五中全会把“大力建设生态文明”写入“十三五”规划，提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，倡导“坚持节约资源和保护环境的基本国策，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”党的十九大报告指出了我们的奋斗目标是“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，“美丽”为社会主义现代化强国注入了新的活力。明确提出“坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，……”将生态环境保护提到了前所未有的高度。

自从党和国家政府做出“推进生态文明建设”的战略决策以来，江苏省委、省政府高度重视，并就江苏的生态文明建设做出了一系列决策和部署，积极推动生态文明建设取得重大进展和积极成效，坚持“率先建成生态省，率先建成全国生态文明示范省”的目标不动摇，为建设强富美高新江苏奠定坚实的基础。由于江苏省苏南、苏中、苏北地区经济发展水平差异较大，不同区域有各自不同的特色，新时代下应有不同的定位和发展。在2016年召开的江苏党代会上，重新定位了苏南苏中苏北的发展，明确了苏南的“引领性发展”方向，苏中应“融合发展，创立特色”，苏北坚持“绿色生态为主线”，“充分发挥后发优势，深度挖掘和利用各自资源禀赋，摆脱传统路径依赖，积极探索生态优先、绿色发展的新路子”。“生态优先、绿色发展”就是苏北发展的航向标。

苏北在“生态优先、绿色发展”航向标下如何发展是值得深入探讨和研究的问题，肯定不能走苏南经济发展的老路——先污染后治理，在发展和挖掘本地区生态经济的同时，也要引进其他产业投资，在现阶段，苏南核心区落后产能的“挤出效应”明显，应避免成为苏南产业的“污染避难所”。因此，苏北需要对引进的产业进行环境评估，选择环境风险偏低的产业引入。但对于环境风险的感知，专家以及公众甚至不同的个人可能都是不一样的，如果形成严重分歧，政府该如何决策，才能既协调矛盾，又能在生态经济可以承受的范围内发展经济，实现绿色发展。这正是本文要研究的问题。

 

二、苏北环境风险项目行政监管规则的分析

（一）假设的环境风险案

法律经济学上有经典的“环境污染实验案”：上游工厂向河流排污，下游居民诉至法院。这是工厂权利与居民权利的冲突。经济学家科斯对此种权利冲突有经典的阐述，形成了“科斯定理”。但此案件是环境污染案件，对于环境风险项目建设则不适用。因此，我们设计一个环境风险思想实验案：“工厂要在苏北的B地建设环境风险A项目，但B址的居民反对。A项目只有取得环境主管部门的审批后才能予以建设，其中最关键的就是环境影响评价书，建设单位可以选择对自己有利的“公众”，以最有利于自己的公众参与形式获取公众意见。真正的B居民很难获取这样的信息，这样的公众意见也不代表B居民的意见，等B居民真正意识到环境风险时，A项目已经通过审批，有的已经建设完成。在A项目已经通过合法审批后，即拥有了建设A项目的权利。B居民突然意识到有遭受环境污染的风险，不同意A工厂兴建项目。A工厂和B居民很难达成一致意见，A工厂认为自己项目审批合法，也没有产生实在的环境污染，依法依理A工厂都有权建设项目或进行生产；B居民认为在自己不知情的情况下建设了高度环境风险项目，具有非常大的潜在危害，虽然没有真正产生环境风险，但一旦产生环境风险，再进行补救已经为时已晚。”由此，A工厂与B居民产生了严重分歧，如果不能很好解决这个矛盾，很有可能引发冲突。

（二）行政监管规则的分析及选择

1.预防规则

预防规则即法律预设标准。依据我国环境风险项目建设的相关规定，A项目的风险一般由专业的环境影响评价机构进行评价，B居民提出意见后，由审批机构咨询专家后决定。即环境影响评价前，B居民可以参与提出意见。B居民也只有在此时提出意见才是最经济的，因为此时A工厂还没有兴建的权利，A工厂愿意支付很高的金额来换取B居民的同意，比如购买好的污染处理设备降低环境污染。但如果环境风险A项目通过了环境影响评价从而获得了开建的权利，B居民这时如果不允许兴建，只能与A项目进行谈判磋商，由B居民来购买A项目的权利，B居民人数众多，支付意愿不一致或支付金额很难统一，且谈判成本太高，这样的处理是无效率或不经济的。从经济学上来讲，人们是倾向于厌恶损失的，与所有获得所产生的愉悦相比，从现状中失去更令人不悦。从经典的赠与效应实验来看，一些人被赠与一些商品，被问到愿意支付多少以放弃它们；另一些人没有被赠与这些商品，问愿意付多少钱得到它们，对同件商品，双方支付的价格有明显的差异，被赠与商品的人大大高估了商品的本身的价值。因此，把权利先赋予谁至关重要。若我们将兴建风险项目的权利赋予了A项目公司之后再进行协商，A项目公司会要价太高，这样的协商谈判会由于巨大的差异无法达成。因此，A项目与B居民的谈判协商以及意见沟通只能在审批之前，才有可能形成双方都能接受的方案。

2.行政监管规则

当A项目建设以后，行政机关依据法律法规确定的环境标准进行监管。但行政监管规则在环境风险项目监管中可能是失效的。因为行政监管部门不可能长期驻扎在A工厂进行监管，只能是定期抽查或通过举报检查。定期检查中，A工厂通常可以让监管部门检查到他想让监管部门检查的内容，结果自然是合乎标准的；举报检查也得熟悉A工厂项目运作的过程，除非是与A工厂的员工举报，B居民是无法得知A工厂的运作信息的，除非污染极其严重，已经侵害到B居民的身体健康。假设已经侵害到大量B居民的身体健康，B居民到监管机关举报，监管机关进行检查，A工厂一般会“收买”监管人员以便得到合乎标准的结论。因为，收买少数监管人员相对“收买”大量B居民（也可以理解为“赔付”B居民）要便宜得多。即使清正廉洁的监管人员监管，发现有违法标准的，进行行政处罚，处罚后工厂要排的还排，出现了“你照罚”“我照排”的现象，因为罚的成本=罚的金额*被发现的概率，如果罚的金额过低或被发现的概率很低都会造成罚的成本低不足以阻却违法。

3.禁止规则

禁止规则就是禁止特定市场。在环境风险项目案中，政府基于公众的意愿一般会采取关停A工厂或迁址的做法，禁止环境风险项目在B址产生环境风险，平息环境公众事件。但此规则只能是极端情形下的权宜之计，绝非万能的良策。A工厂兴建项目如果经过了合法的程序，政府单方面终止不仅会造成投资者前期投资价值的重大损失，已经建好的工厂工人的大量失业，还可能引发行政诉讼或政府给予巨额补偿，如果A工厂是外商投资企业，依据中国与他国签订的双边投资协定，A工厂可能起诉到国际投资争端解决中心，继而引发国际投资纠纷。

禁止规则虽然禁止了企业污染当地环境的风险，但付出的成本是巨大的，也不能从根本上解决环境问题，A工厂不在B址建，还是会在C址建，[①]是资源的重大浪费，还会引发其他一些风险。

实践中，行政机关采取的事后禁止规则是不得已情况下采取的下下策，花费了非常大的代价，实际并没有解决环境风险。事后的行政监管规则在环境风险项目还没有建成、还没有产生环境污染的事实时，无法进行监管，建成后进行监管也可能无效，环境污染一旦发生就是不可逆的。基于此，党的十八届三中全会明确指出，生态文明的建设应实行严格的源头保护制度。因此，苏北要坚持绿色发展，就应加强对环境风险项目的事前监管。

三、环境风险监管规则的失灵

（一）风险预防规则的局限性

风险规制是面向未来，通过预测活动来寻找潜在的危害根源并加以削减，从而试图掌控未来。因此，环境风险决策是面向未来面向未知而决策。无论是公众抑或是专家，在不确定性、复杂的环境风险面前，基于预防原则的环境风险决策可能就是失灵的，这是无法避免的。公众没有专业的知识，缺乏专业的经验，不具备完备的信息，主要靠媒体来获取信息，一般依赖经验感觉进行判断，是比较主观的，很容易被他人所影响。相对于公众，专家对风险的认识是相对客观和理性的。但专家对风险的认知也有固有的缺陷。

一是专家对风险无法进行价值判断。风险虽具有一定的客观性，但它必然通过社会过程形成，导致每种社会生活形态都有其自身独特的风险排序。美国著名心理学家保罗·斯洛威克（Paul Slovic）对专家和公众关于30种活动和技术的风险认知进行过调查，发现风险排序在专家和公众之间存在很大的差异，公众一般对那些发生概率很小但损害极其严重的事件给予了强烈的关注，比如高风险的核电厂，而专家对核电厂的风险排序比较靠后；公众一般比较忽视生活中常遇到的但损害不是特别明显的事件的风险，比如X射线，但专家对这类风险的排序比较靠前。风险在经济学领域一般被定义为造成损害的概率或可能性：风险（R）=损害的程度（H）×发生的可能性（P）。假如有两种选择，a.必定会发生风险，损失是20元；b.1%的可能性会发生风险，损失为1998元；依据风险的公式得出，R（a）＞R(b)，在专家看来，必定损失20元的风险高，应该选择b。但对大多公众来讲，宁愿选择损失小的数额的20元，也不愿意损失大的数额，即使可能性很小。因此，公众对损害极其严重的风险，比如核电，即使发生的概率很小，也是厌恶的。

二是专家意见也并不一定是客观的。专家只是一个领域的专家，而环境风险是复杂的系统工程，可能涉及到多重环境风险，很多风险也是事先无法预料的。有些情况专家也无法作出科学、客观的评断。以评估建设垃圾堆的风险为例，就需要涉及毒物、传染病、气象、水文、工程、公共健康、交通、民防等众多领域的知识，还需要运用特定的方法和程序参照相应的标准进行分析后得出结论。[②]专家的评断有时还会受到利益集团或自身利益的影响，决策一般是在决策者的指导下进行的，专家的意见不一定就代表专家的意见。

（二）环境风险监管法律制度的不完善

环境影响评价制度是环境风险监管法律制度的核心，其中最重要的是专家意见和公众参与制度。法律规定了公众参与制度，但存在的问题是由于法律规定的弹性空间很大，公众参与在实践中流于形式，也没有有效结合专家和公众意见，导致环境影响评价不够科学、不够民主。

首先，环境影响评价的分类管理没有专家评断导致不科学。依据相关法律规定，建设项目的环境影响分成三级管理：可能造成重大影响、可能造成轻度影响以及对环境影响很小。环境风险项目具体属于哪一类依据的是分类管理名录，没有专家的参与评断，仅靠粗略的分类来确定具体环境风险项目的级别是不科学的。因为很多项目是综合性项目，在分类判断上存在困难，有的项目是新型项目现行分类并不能涵盖，实践中就容易出现模棱两可的情况，发生误判。

其次，环境影响报告书的评断没有交给完全独立的专业的评估机构，没有真正反映专家的独立意志。环境影响评价报告可以由建设单位编制也可以由建设单位委托给有资质的环境影响评价机构编制，环境影响评价报告不可避免的会维护建设单位的利益，作出对建设单位最有利的报告。

再次，没有充分赋予公众参与权。依据相关环境法律法规，在信息公告阶段，建设单位可以选择公众参与的方式，建设单位完全可以选择公众知悉范围最小的方式，不在公开媒体上公告信息，只向“特定对象”公开免费发放印刷品或其他便利方式公告。如此，知悉信息的公众非常之少，甚至完全不知的情况非常常见。在环境影响报告书的制作过程中公众参与的形式由建设单位决定，环境影响报告简本建设单位可以选择对自己最有利的方式征求公众意见，一般会选择调查意见或参与座谈这两种形式，选择一部分“公众”参与发表意见，真正的公众无从得知信息，就会错过这个征求意见的机会，而且这个阶段的公众征求意见的时间非常短，为不少于10日，收集到的公众意见在环境影响报告书中应附具对公众意见采纳或者不采纳的说明，即使我们的公众非常敏锐，参与提出了公众意见，但之后也没有就公众意见沟通或答复的程序，对公众意见的不采纳也没有反馈给公众，公众只能被动的接受信息，无法有效地与建设单位沟通，没有真正享受参与的权利。

现阶段环境风险决策制度没有独立专业的专家决策，也没有公众的有效参与，更没有专家、公众、建设单位与主管机关的有效沟通，这极易导致政策实施过程中的纠纷和冲突，一旦这种纠纷和冲突没有合适的消解渠道，公众累积的不满情绪就会以更强的形式爆发出来形成环境事件。

四、苏北环境风险监管制度体系的建设——超越预防

（一）坚持民主科学的环境风险决策

风险预防规则在重大环境风险面前陷入了困境。苏北在建设环境风险项目时，应该建协商对话的平台，实现风险项目单位、专家、公众与政府主管部门的有效沟通，做到环境风险决策的科学民主。

环境风险决策首先应做到科学决策，就需要专家参与到风险决策中。在美国的法律脉络下，科学、理性、而非价值、妥协等应作为公共政策正当化的依据。[③]环境风险需要专业的技术衡量，需要专家进行技术评估，这是风险决策的前提。特别是在对分类争议的项目的环境风险级别评价宜采取专家评估制度，具体的环境评估意见也应该由独立的有资质的环境评估机构邀请相关专家作出。

科学决策是前提，民主决策是基本。公众抗争有时并不是反对项目本身，而是反对没有尊重公众意愿，反对不知情的损害公众利益，是对蒙蔽欺瞒的抗议。因此，环境风险项目从一开始就要积极向公众公开，了解公众诉求，要让公众能够真正实现“参与权”。如果待环境风险项目已经通过合法评估，公众就只能以非理性的方式比如聚众、游行、示威的方式表达其利益诉求，一旦个体参与者成为群体中的一员时，其独立的价值判断就不存在，非常容易受到其他人的情绪和行为的暗示和影响，也就很难就行有效的理性的沟通。

要实现公众参与民主决策，要使公众在决策过程中享有实质性的话语权。这就需要明确向公众公开的渠道、公众参与的形式、对公众意见的答复方式，延长征求公众意见的最低期限等，同时还需要实现各主体之间的沟通与协商。风险沟通是任何有关主体，包括政府、环境行政主管机关、环境项目单位、环境专家、公众等就环境风险问题进行沟通和交流，目的是各方对风险认识上达成一致。通过沟通，公众可以获取关于环境风险的专业知识，更加客观科学的认知风险，有助于形成理性的风险判断，从而与专家的环境风险判断趋向一致；政府、环境行政主管机关、环境项目单位、专家可以了解到公众的诉求，知道公众的担忧和焦虑，从而针对性的进行解答、解惑，调整措施，使公众充分享受到参与决策的过程。通过各主体的有效沟通，考虑各主体的相关利益的基础上形成对风险认识的一致。

民主科学的决策要实现专家和公众的有机结合，充分利用多元主体所掌握的分散知识，实现优势互补。技术专家的功能在于为决策者提供各种方案技术风险的精细分析，在评估风险时，专家倾向于注意数字，即遭受风险的人的生命或寿命的年限数字，但公众更为敏锐，他们关注一些定性的变量。特别是在重大环境风险面前，专家囿于知识的有限性以及风险的不确定性也很难给出具体的风险判断时，公众的价值判断应该起到主要作用。因此，在风险不确定面前，不能作出科学理性的风险决策时，应充分尊重公众的价值判断，通过民主决策来分配风险。

（二）建立合作型环境风险治理模式

合作型环境风险治理首先在于环境行政主管部门与公众的合作。公众抗争环境风险项目的意愿并不在于冲突，而是在于合作，是对忽略其参与环境风险决策的积极抗争，是对行政监管环境风险的极度担忧。其真正目标是实现平等协商与合作。冲突不是事件的全部，也不会是事件的最终结果，没有最后的合作，冲突也就没有任何意义。[⑤]不能只看到冲突造成的混乱的社会秩序的表象，也要看到冲突背后蕴含的强烈合作的欲望，其实冲突充当着“安全阀”的作用，能促使环境行政主管部门与公众的合作。当然这是冲突之后的被动的合作。要避免冲突，环境行政主管部门应该积极与公众进行合作，积极运用协商、对话等方式寻求与公众的良性互动与合作共治，全面参与环境风险项目建设的全过程，包括建设之前的环境评估，建设过程中的环境设施的建设以及建成之后的环境风险的监督。赋予公众可以充分表达意见和参与的机会，在全过程与行政主管机关充分的自由的交换意见，充分沟通，进行某种程度的博弈，可以在一定程度上实现“结构性均衡”。哈贝马斯指出：“现代法律秩序只能从‘自决’这个概念获得其合法性”，在这个环境风险治理的过程中能实现公众的参与，充分表达意见以及与行政机关协商，从而与行政机关形成一致的意见，双方互信，形成治理环境风险的法律共同体。因此，全面参与、协商的过程使得公众在心理上得到了认同，公众的利益与行政机关的利益在协商的过程中形成了一致。

合作型环境治理不仅指政府与公众的合作，还需要其他社会主体的广泛参与和合作，是政府、非政府组织、环保企业、民间团体、地方社群自治体、公民等多元主体的合作，特别是要发挥环境非政府组织参与协调的作用，环境非政府组织现已成为了提起环境公益诉讼的绝对主力，在环境司法中充分发挥了作用。但在预防环境风险方面所起的作用是相当有限的。环境非政府组织具有比较专业的环境知识，也有环境保护的经验和能力，应该赋予环境非政府组织全面参与环境风险治理的权利，在预防阶段就充分行使环境保护的职能，在公众与政府在环境风险沟通方面起到桥梁与纽带作用。

五、结语

环境风险监管制度是生态文明法律制度建设的重要一环。法律层面上需要完善环境风险评价制度；在进行环境风险项目决策时，苏北政府以及环境主管部门应实行科学民主的环境风险决策，保障公众真正实质性的参与，引进私法平等协商的契约精神，充分商谈，获得民众的心理确信，同时调动其他主体的积极参与，实现多元主体的多元化合作，实行合作型环境风险治理模式，从而降低环境风险。

孙斯坦指出，无论风险控制水平多高，只会降低风险的程度，而不能彻底消灭风险。采取一系列安全控制和措施之后仍无法完全消除的风险就是残留的剩余风险 ( residual risk) 。对于这种风险，我们要用其他方法转嫁或者只能予以承受。[⑥]因此，残留的环境风险我们只能予以承受。大自然具有天然的净化功能，可以承受残留的环境风险。绿色发展要求在生态可以承受的范围内保持一定的经济发展，并不是为了生态完全不考虑发展，没有发展就无法建设真正的生态文明。